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一、形成原因
1。唐均田制度的崩溃。
唐高宗、武后以后，均田制渐趋破坏，流民、逃户成为严重的社会问题，玄宗时期曾采用很多种办法试图解决。一是重申均田法令，严禁流徙；二是检括客户，听其所在落籍；三是招募流民客户充军。
在这几种办法中，前两种都失败了，而招募流民客户为兵的办法虽能诱得“通逃者”“争出应募”，暂时解决了社会问题，却使这批人渐渐成为雇佣职业兵而不可卒去。
于是，由于均田制度的崩溃，导致了唐兵制从府兵的征兵制，向募兵制演化。
2。巨大的扩张机器无法继续运行，唐代边疆形势开始由攻转守。
节度使制度的开端，是从唐开元天宝年间所设立的缘边节度使。这和当时的边疆形势是分不开的。在这以前，唐在厉兵秣马击败了东突厥之后，实际上对外用兵一直都是保持着旺盛着扩张进攻的。
唐初先后击破了东突厥，薛延陀，降伏漠北诸部，设立都督府；此后，又打败西突厥，灭高昌，于其地设立州县治理，奠定了唐朝辽阔的疆域。但进攻的步伐还没有停止，显庆年间又平西突厥贺鲁，设立二都护府统其地。又在新疆以西，波斯以东的地区分置都督府十六、州七十二，县一百一十。
二、相关起源
节度使之设立，可上溯到高宗景云年间。这时它所统领的军队主要还是府兵和兵募等征点制军队，只是当边疆上逐渐增设久镇长征之兵时，它所统领的军队素质才为之一变。
但就其权限来说，仍基本上未超过唐初的都督：“都督掌管诸州兵马、甲械、城隍、镇戍、粮禀，总判府事。”只是节度使作为诸军统帅，所领兵力更为广大些罢了。
人们往往把节度使兼支度营田使看成是“有其财赋”的证据，实则不然。支度使是管军资粮购的事务官，“凡天下边军有支度使，以计军资粮仗之用。每岁所费，皆申度支会计，以长行旨为准”。
支度使由节度使兼任时，一般由副使、判官主其事。
屯田或营田是为了解决边军粮食供应问题，“凡军州边防镇守，转运不绝则设屯田，以益军储”。
这种办法自汉代已然，不足以说明节度使独立的财政权力，至多只是表明节度使仅仅有权调配本镇的军费开支而已，而军资的支付则必须以中央度支所定“长行旨”为准。这里就出现了采访使这一概念。
采访使全称采访处置使，始置于玄宗开元二十二年（733），前身是唐初不时派遣的巡察等使。
贞观十五年，分天下为十道，朝廷巡抚使、存抚使的派遣络绎不绝，由于位轻职微，所以并没有起到很好的作用。
于是在景云二年（711），朝廷设置二十四都督府，每个都督府相当于省长的地位，但由于考虑到权柄太重，容易造成太阿倒持的状况，所以这一实行办法还是搁浅了。
但是由于领土内人口的急剧增加，所以在开元二十一年，关于设立更高一级的地方官又重新被提上了日程，张九龄奏请设立了十五道采访使，朝廷要求采访使“准刺史例入奏”，到开元末年，采访使的权限已经是“许其专停刺史务，废置由己”了。
初期的采访使是没有军队的，政权与军权没有合二为一，一样不可能形成尾大不掉的局面。
天宝前采访使和节度使的区域划分并不完全吻合。常常是一个地区又有节度使又有采访使。但是随着边疆战争剧烈化，多元化指挥难以胜任，于是终于出现了采访使与节度使逐渐归一的状况。
天宝九年，安禄山在已经是平卢节度使加范阳节度使的情况下，兼领河北采访使，终于可以做到一方军政财务自己一把通抓。
在安史之乱时期，由于
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