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采取了与朱温敌对的立场。在朱温篡唐后的一段时间，张承奉的这一做法确实为他赢得不少名声。但随着后梁统治的稳定，张承奉的做法未免不合时宜。而且唐朝已亡，张承奉再怎么尽忠，也不可能再获得新的官职，其手下文武将官的职务也无法再晋升。
为了适应唐朝已经灭亡，无法再依靠朝廷权威的新形势，张承奉需要建立一种全新的政治体制，来重新获取统治的权威性与合法性。
909年，张承奉作出一个大胆的决定：建国称帝。这是一个相当霸气的决定。就像某女星说的“我不嫁豪门，我就是豪门”一样，傲娇的张承奉大概也是这么想的：“我不求朝廷，我就是朝廷！”
张承奉给新建的国家命名为“西汉金山国”，国以白色为祥瑞，张承奉自号白衣天子、金山国圣文神武帝。节度使衙改成皇宫，又设文武官属，所有幕臣将士皆获提拔擢升。西汉金山国自称拥有沙、瓜、肃、鄯、河、兰、岷、廓八州，但实际上归义军只能控制瓜、沙二州。
张承奉建国称帝，准备并不充分，甚至连年号也没有想好，也没有立宗庙，给祖先追谥庙号，以至于西汉金山国只能用干支纪年，或者干脆沿用唐朝的“天复”年号。
此外，西汉金山国的官制十分混乱。既设有宰相厅、中书省、六部、御史台、金吾卫等机构，有大小宰相、中书舍人、六部尚书、御史中丞、金吾将军等中央官职，同时又沿用兵马使、虞候、押衙、都头、孔目等藩镇体制下的官职。
因此，西汉金山国其实是一个由藩镇向帝国过渡，而过渡只进行了一小步就停止不前的不伦不类的政权。张承奉则是这个政权中的不伦不类的皇帝。
张承奉称帝时，兵力不过万人左右，而且面临东西两个回鹘政权的威胁，加上与后梁的敌对关系，不排除后梁派出一支偏师联合甘州回鹘进攻敦煌的可能。以归义军极为有限的兵力，要抵挡势力鼎盛的后梁，可以说根本没有胜算。
张承奉态度谨慎，实际上野心不小，西汉金山国大宰相张文彻诗中写道：
龙泉宝剑出丰城，
彩气冲天上接辰。
不独汉朝今亦有，
金鞍山下是长津。
天符下降到龙沙，
便有明君膺紫霞，
天子犹来是天补，
横截河西是一家。
神剑新磨须使用，
定疆广宇未为迟。
东取河兰广武城，
西取天山瀚海军。
北扫燕然□岭镇，
南当羌戎逻莎平。
结亲只为图长国，
永霸龙沙截海鲸。
毫无疑问，这是一种夸张的手法。要开拓如此疆域，靠张承奉手里的一点点兵力是不可能的。但这表明张承奉的政治野心甚至超越了他武功煊赫的祖父张议潮，企图将势力扩张到河西以外的地区。
张文彻笔锋一转，接着写道：
前日城东出战场，
马步相兼一万强。
我皇亲换黄金甲，
周遭尽布阴沉枪。
可惜《龙泉神剑歌》写到这里后，后面的文字就没有了。
为打通东、西交通，与回鹘交战。公元911年，金山国被甘州回鹘击败。双方订立城下之盟，又叫“父子之约”。盟约规定，回鹘可汗为父，西汉金山国白衣天子为子，子向父献城投降，称臣纳贡，结“父子之国”，回鹘退兵撤围，西汉金山国势力不得越出敦煌。如有反悔，敦煌城破之日，鸡犬不留！从此金山国成为回鹘政权的附庸，西汉金山国更名为西汉敦煌国，张承奉由西汉金山国白衣天子改称敦煌国天王，成了甘州回鹘可汗的儿皇帝。
想当年张议
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